美国是两院制，参众两院各自独立运作，在程序上虽有些差异，但基本相同。简言之，一件法案由提交到批准成为法律，大体要经过3个阶段：一是各院的审议和通过。二是两院之间的协商和通过。三是总统的批准。法案经两院通过后交由总统签字批准即变为法律；如果不签字，两院也可表决经全体议员三分之二多数同意成为法律。具体而言，这套程序包括了法案的提交、审议、听证、辩论、表决、两院的协商、批准公布等方面。
一、法案的提交
提交法案是国会立法运作的第一步。除法案外，还包括共同决议、同时决议和简单决议。在这4种形式中，运用最广泛的是法案。法案分公共的和个人的两类。公共法案涉及公共利益；个人法案则涉及个人权益，如移民和归化问题。众参两院均可提出法案，但宪法第一条第七款规定，凡增加税收的法案须由众院提出。共同决议主要用于法案的修正案，多用于宪法的修正，两院均可提出。同时决议和简单决议的适用范围有限，前者是对涉及两院运作的问题提出，后者只对某一院的运作问题提出，二者均不成为法律。
众参两院议员提交法案或决议案的方式有所不同。众院议员，包括常驻特派员和代表，都可以于国会开会时的任一时间提交法案，只须简单地将法案放入一个专用箱子内就行，或直接交给众院书记。禁止议员自己介绍法案或在提交法案时作说明。工作人员办公室提供印制好了的空白表格用于打印原始法案。为防止冒名提交，法案上须有提交者的签名。公共法案的提交者人数不限（第96届国会前曾有过人数限制）。如果有人想成为某法案的提交者，时间不得迟于法案被报告给议院的当日。参院议员提交法案或决议案则须先取得参院主席的同意，然后将其交给旁边的工作人员处。也可直接从议员席上站起来正式宣布提交。提交时，参议员可对自己的法案作一说明，然后去“国会记录处”印制他的法案及说明。但是，如果有任何其他参议员反对，他的提交便推迟到第二天方能进行。如果没有人反对，就宣读法案的标题，并交给相应的委员会。法案或决议案也可由多名参议员联名提交。
无论是众院还是参院，所提交的法案都须进行编号，标上议员的名字送到政府印刷办公室，制成多个复制件供研究和审议所用。对那些行政部门起草和推荐的法案，通常由具有相应管辖权的委员会的主席向议院提交。
二、委员会的审议
接下来的程序是委员会审议。在整个立法程序中，委员会的审议是最重要环节之一。
委员会有3种类型：常设委员会、特别委员会和联合委员会。常设委员会和联合委员会是永久性的。特别委员会可是永久性的，也可是临时性的。常设委员会、特别委员会的主要职责就是在其管辖权内审议法案并向各自议院推荐法案供其审议。联合委员会的职责是指导或处理议院日常工作。委员会的组成人员在两个主要政党之间分摊。少数党议员和多数党议员的比率由多数党决定。委员会主席由多数党首席议员担任。大多数委员会设有2个或2个以上的小组委员会。在众院，除预算委员会外，凡超过2O名议员的常设委员会必须设置至少4个小组委员会。小组委员会设l名主席和1名少数党首席议员，共同主持工作。议员可以参加多个委员会和小组委员会，但在数量和类型上有所限制。众议员平均可参加5个委员会和小组委员会，参议员平均可参加10个委员会和小组委员会。
根据规则，各委员会有权根据法案分类来处理相关法案。众参两院各自都规定了约200个不同的法案分类，将其归属不同的委员会。因此，法案一经提出就被交给相关的委员会进行审议。未经委员会审议的法案不得提交议院审议。由于一些委员会的职责交叉，一些法案会被提交给两个以上的委员会审议。法案一经被提交到委员会，就被视为“一读”。委员会接到大量法案后，将其列入委员会日程，从中仅选出一小部分进行审议。如果法案得不到委员会审议，法案就等于被废弃。如果想从委员会撤销法案，唯一的办法是提出撤销审议申请，但这申请在众院须经半数以上的议员签名认可方有效，在参院则需通过一项特殊决议来批准。实践中，撤销审议少有成功。
委员会主席通常将法案交给小组委员会进行初审。规则规定，委员会主席须在二周内将提交给委员会的法案送交给相应的小组委员会审议。委员会多数党议员也可投票表决将法案直接交由委员会全体会议审议。委员会或小组委员会审议的程序大体分4个步骤进行：行政部门评定、听证会、委员会会议和呈报议案。（1）将法案送交相关的行政部门和审计署，要求他们就法案成为法律的必要性和可能性提供正式的评定报告，但报告对委员会审议不具有支配性。（2）举行立法听证会，目的是听取委员会之外的有关个人如其他议员、政府官员、院外集团代表、公民等对法案的意见，以获取立法证据。众院听证会的法定人数最少为2名众议员，参院听证会法定人数最少为1名参议员。听证会可以公开，也可不公开，也可二者兼有。（3）举行委员会全体会议。小组委员会先向委员会提交审议报告，然后由委员会对报告进行讨论并提出修正案。是否向议院呈报法案须经委员会法定人数中的多数人投票表决同意。呈报的法案可附有修正案或不附有。众参两院均规定出席委员会会议的法定人数不得少于委员会全体成员的三分之一。参院委员会允许参议员在缺席时可委托他人代行投票；众院则规定委托者须依规则作出书面授权，否则禁止代行投票。委员会的表决结果须公开并允许公众进行检查。（4）向议院呈报法案。委员会向议院呈报的法案一般都附有修正案。如果法案被全部修正，委员会也可搁置原法案，而采用修正案作为新的文本呈报给议院。同时，委员会须向议院呈报一份报告，阐明法案的内容、目的以及委员会的修正意见，说明呈报和通过的理由。报告须代表委员会多数人的意见和看法，还应反映委员会成员中的不同意见和有关行政部门的意见等。委员会报告对立法极为重要，它往往成为后来法律解释的依据。
三、议院的审议
委员会向议院呈报法案后，法案就被列入议院的审议日程。众院有5个立法日程，参院有1个立法日程。日程列入不同内容的法案，固定日期公布并依法案编号审议。法案的“二读”、“三读”在议院审议中进行。议院审议的主要程序有提交修正案、辩论、表决等。
（1）议院运作的方式。众参两院的审议运作方式有所不同。在众院，审议之前先由规则委员会制定特殊决议，以规定审议方式、辩论时间等。其特点是，凡重要法案先交众院全体委员会来审议，然后再交付众院表决。众院全体委员会是众院审议的一种特殊形式。由于众院人多，与会不易，全院会议的法定人数需218人，众院全体委员会的法定人数只需100人，故通常采用全体委员会的形式来审议，而用众院来最后表决，目的是加快众院审议的进度。其程序是由规则委员会提出特殊决议，经众院同意决定某法案由全体委员会审议。议长指定一名议员担任全体委员会主席主持会议。全体委员会对法案及修正案进行辩论和审议，然后再将其交众院最后表决。因此在众院，规则委员会的特殊决议是审议的先决条件。在参院，审议方式则由“全体通过协定”来确定。由于参院更重视参议员个人意旨，故凡事包括审议与否、提交修正案、辩论时间等均须得到大多数参议员的同意。例如，参院虽然授权多数党领袖有权提议审议某法案，但这一提议仍须由全体通过协定来确定。因而参院的运作则须在全院的法定人数内或以上进行。
（2）修正案的提交。委员会和议员对法案提交修正案是议院审议程序中的一个重要内容。先提交审议的是委员会的修正案，然后是议员的修正案。委员会的修正案为第一级修正案，议员的修正案为第二级修正案。修正案可对法案的某些条款进行修正，也可就法案的全部内容进行修正。议员可对法案本身提交自己的修正案，也可就委员会修正案中的内容提交修正案。在对第一级修正案表决前，应先对第二级修正案进行表决。在众院，由于审议方式由规则委员会的特殊决议所确定，特殊决议对修正内容、辩论时间都作了规定，因此提交修正案须在特殊决议的范围内进行。参院则不同，一个突出特点是参议员有权对法案提交任何修正案，包括与法案主题完全不相关的修正案即所谓“非相关性修正案”（拨款案、预算案除外，规则规定禁止对其提交非相关性修正案）。因此参议员往往不受限制提出各种修正意见。这也常常导致参院在审议时被偏离主题或被延宕时间。
（3）辩论。无沦是在众院还是参院，规则规定法案或修正案都须经辩论后方可表决通过。辩论既是议院审议程序中的一个重要环节，也是议员的一项重要权利。辩论在程序上的主要问题是辩论时间的长短和具体规定。两院对此差异甚大。在众院，辩论时间的长短由规则委员会所作的特殊决议来确定。如果没有特殊决议规定，则按“一小时规则”辩论。从理论上说每位议员可有1小时的辩论时间，但实践中为提高效率，将此规则视为全体议员对某项法案的辩论时间总数不得超过1小时。另外，对修正案的辩论按“5分钟规则”进行，即修正案辩论双方的时间各被限定为5分钟。众院全体委员会可通过表决来中止辩论。在参院，辩论的时间基本没有限制。参议员只要得到参院主席的发言许可，就可以无限制发言。只要有人发言，法案或修正案就不应付诸表决。这种无限制发言被称为冗长发言，常常被参议员们用来拖延时间以阻止某种法案的通过。参院可经全体议员五分之三的人同意后用“辩论终结”来中止辩论。也可通过提出搁置案来中止辩论，因为搁置就等于否决而勿需辩论（参院全体同意辩论的除外）。也可制定一种“定时协定”，由参院全体通过后，对修正案的提出和辩论时间加以限定。
（4）法定人数点名。众参两院开会须有法定人数或半数以上议员出席。众院全体委员会法定人数100人，众院全院会议法定人数218人，参院全院会议法定人数51人。规则规定在审议和表决时，议员均可提出对法定人数点名的要求。如果法定人数不够，审议和表决程序就临时中止，以待达到法定人数。在众院，点名要求须经与会者多数人同意，然后议长可采用电子表决器点名，也可让工作人员逐个点名。在提出点名后，缺席的议员不得迟于15分钟出席。只要经15名议员同意，议长有权强令缺席议员出席会议。在参院，只要有议员提出法定人数不够，参院就须进行点名来确认，而无需经多数人同意。参议员往往以此作为暂时中止参院审议或表决的一种手段。
（5）表决。法案及其修正案均须表决通过或否定。首先是对修正案的表决，然后是对法案本身的表决。一般来说，如果修正案被表决通过，法案也就会被通过。众院有4种表决方式：口头表决、起立表决、计票员表决、表决器表决。口头表决是根据议员同意或反对的声音大小来决定表决的结果。起立表决是以赞成者或反对者分别起立来统计结果。计票员表决则是由计票员逐个按人统计。表决器表决则采用电子表决器进行。参院的表决方式有3种，即口头表决、起立表决和唱名表决。表决方式的采用须得到法定人数五分之一的赞成。
四、两院的协商会议
协商会议是为协调两院立法矛盾和冲突而召开的会议，是议院各自审议后相互沟通的一个必经环节。法案在一院通过后就被送到另一院审议，另一院或通过、或修改、或否决。如果通过或修改不大，法案就依程序送交给总统批准。如果另一院对送交给它的法案作出重大修改，而这一修改又被另一院否决时，就将法案提交两院协商会议来处理彼此的矛盾。最先提出法案的议院有权要求召开协商会议，另一院须对此同意。如果另一院不同意，法案就被废止。
协商会议的参加者由众院议长和参院主席指定，通常由处理该法案的委员会的议员组成。与会者人数取决于法案的长度和复杂性，3至9人不等。不要求双方人数对等。参加者经常是5名众议员和3名参议员，或相反。会期有时很长。一般不允许协商者为调解两个文本而重新撰写新的文本。两院彼此的让步基本上是在自己议院同意的范围内进行。协商会议也可能达不成一致，这样就使法案被废止。如果协商会议达成一致，就形成一个报告，分别提交给两院批准。要求召开协商会议的一院须让另一院优先投票表决。
五、最后的批准程序
当法案在众参两院通过后，法案的始发议院将其正式印制并登记在册，然后将其送交众院议长和参院主席签名。签名的顺序是谁提出法案谁先签名。然后将法案送交总统批准。如果总统批准法案，他就签上名，标明日期，并在文件上写上“批准”一词，法案就变成了法律。如果总统在10日内（周末除外）不签名，而国会又处在休会期间，那么法案就不能成为法律。这个程序被称为“搁置否决”。如果国会是在开会期间，总统超过10天不签字，法案就自动成为法律而无须总统签名。总统也可在10天期限之前，将法案发还国会并说明其理由。总统意见被送到法案的始发议院，如果该院对其不反对，法案就等于被废止。但是，两院可对总统的否决进行表决，表决之前可以辩论，也可延期表决。两院全体议员三分之二的赞成票可推翻总统的否决，法案就成为法律。否则，法案就被废止。法案批准后，就被冠以法律序号予以公布。
（作者：一文 单位：全国人大教科文卫委员会文化室）
来自：《中国人大》2000年第7期
