指定转让对象，不履行监管程序，不管招商引资的初衷多么美好，山东章鼓（002598）所在的山东省济南市章丘区政府的做法，都掩盖不了程序违规带来的隐患。
山东章鼓5月18日公告，公司大股东章丘市公有资产经营有限公司（注：章丘市2016年撤市变更为济南市章丘区）计划将所持山东章鼓29.81%股权悉数转让给亚都科技，6月1日该公司又公告章丘公有资产公司和亚都科技未能达成协议，决定终止股权转让。
表面上，这是一次简单的股权转让尝试与终止，实际上远不只这么简单，这次股权转让终止的核心原因不是买卖双方协商出了问题，而是因为章丘公有资产公司持有的山东章鼓股权属于国资持股，对其转让有严格的规定，当地政府最后时刻才得悉而紧急叫停。章丘公有资产公司属于济南章丘下属的章丘市公有资产管理委员会下属全资子公司。
这次不严谨的股权转让行为，让山东章鼓股票6月1日复牌后一度大跌超过9%，最终收跌5.46%，给中小投资者带来损失。
这件事情也意味着，即使一些管理上市公司良久的国资平台，对国有股的看法也存在很不到位的地方。
程序
目前国有股东转让上市公司股权的管理办法，是2007年颁布实施的《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国务院国资委、中国证监会第19号），被称为19号文，从2007年一直沿用到现在。
该文涉及国有股东协议转让的部分规定，国有股东拟协议转让其所持股权的， 应当及时按照规定程序逐级书面报告省级或省级以上国有资产监督管理机构。
按照此文件，山东章鼓大股东所持股权转让应该上报济南市国资委，并再上报给山东省国资委。但章丘公有资产公司却绕过了国有资产监管部门。
除了要报各级国资委审批，国有股东还要将拟协议转让股份的信息书面告知上市公司，由上市公司依法公开披露该信息，向社会公众进行提示性公告，注明拟受让方应当具备的资格条件、拟受让方递交受让申请的截止日期等。公开披露文件中应当注明拟协议转让事项须经相关国有资产监督管理机构同意后才能组织实施。
但是章丘公有资产公司要山东章鼓公告的信息中，却完全没有上述信息，也没有标明需要国资部门审批才能生效的字样。
对外披露转让信息，实际上还有一个多方征集意向受让方的作用。19号文规定，国有股东收到拟受让方提交的受让申请及受让方案后，应当对受让方案进行充分的研究论证，并在综合考虑各种因素的基础上择优选取受让方。
比如最近两年中体产业（600158）、*ST哈空(6002022)控股股东要让出控股权，都公开征集受让方，两者大股东都是国资公司。
最近柳钢股份（601003）和 太极实业（600667）控股股东拟协议转让部分所持股权，也都公开征集受让方，两者控股股东都是国资。
华录百纳(300291)因为控股股东是央企，除了履行上述程序，其控股股东转让股权，还要获得国家国资委放行，该公司大股东今年上半年将所持股权转让给了一家民企。
19号文还规定，国有控股股东拟采取协议转让方式转让股份并不再拥有上市公司控股权的，应当聘请在境内注册的专业机构担任财务顾问，对拟转让对象进行调研。可见，牵涉到控股权转让会更加严格。
19号文也规定了7种非公开协议转让的情形， 后6种比较特殊，第一种是连续两年亏损并存在退市风险或严重财务危机，受让方提出重大资产重组计划及具体时间表的。山东章鼓大股东股权转让不符合这些情况。
5月18日，国务院国资委、财政部、证监会联合发布《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委财政部证监会令第36号），并将于2018年7月1日起正式实施，替代老的19号文。
36号文和19号文的主要条款相差不大，在牵涉监管机构时，后者做了简化，比如后者规定上市公司国有股权变动的监督管理由省级以上国有资产监督管理机构负责，省级国有资产监督管理机构报经省级人民政府同意，可以将地市级以下有关上市公司国有股权变动的监督管理交由地市级国有资产监督管理机构负责。省级国有资产监督管理机构需建立相应的监督检查工作机制。
也就是说地市级国有资产监管机构可以决定其当地所持国有股权的买卖问题，对应到山东章鼓上，济南市国资委可以决定，章丘国资监管部门依然没有权限。该文要在7月1日之后才能实施，目前还要遵循旧例。
集体企业
如果章丘公有资产公司所持股权是集体资产，其股权转让就要另当别论，章丘国有资产公司所持山东章鼓股权历史上曾经是集体资产。这就要从山东章鼓独特的历史说起了。
山东章鼓最初是山东章丘县明水城区街道手工业者组成的合作组织，后经章丘县革委会工业组整合组建成为农业服务的手工企业。到1968年，该“公社企业”开始注册成为章丘县第二农具厂。
1968年被认为是山东章鼓成立的年份，到1969年9月，改名为章丘县风动机械厂，开始生产鼓风机。
1981年10月，章丘县风动机械厂在章丘县工商行政管理局注册，当时注册资金为263万元，企业经济性质为集体企业，1988年再次更名为山东省章丘鼓风机厂，1997年1月，山东省章丘鼓风机厂注册资本增加到1.06亿元。
2005年，章鼓厂开始启动改制，改制为有限责任公司，章丘市公有资产经营有限公司和企业职工持有全部股权。按照当时会计事务所出具的审计报告，章鼓厂净资产为1.24亿元，企业改制净资产余留1.12亿元。
股本总额设置为8000万元，剩余的6410.22万元暂留企业有偿使用，章丘市公有资产经营有限公司出资4800万元占60%，山东省汇丰机械集团总公司工会委员会出资3200万元占40%。
这个时间点非常关键，此前章鼓厂是集体所有制企业，隶属章丘市经济贸易局管理，但是历史上谁是出资人说不清楚，这种情况非常罕见，但放在全国来看也不少见。章丘公有资产公司就代表国家持有这部分集体股权，而汇丰集团工会则代表了章鼓厂的员工们。
在山东章鼓的招股说明书专门对汇丰集团进行说明，汇丰集团成立于1993年5月，其实背后还是章鼓厂，当时国家鼓励成立集团公司，汇丰集团没有开展什么业务，在2009年9月注销。但是汇丰集团工会在历史上承担了员工持股的职责。因参与设立章鼓有限的职工人数超过当时法律规定的设立有限公司的股东人数上限，章鼓有限设立时，以工会名义代表干部职工进行工商登记。
当地政府退休官员岳庆林认为，章鼓改制激发了企业活力，在其历史发展中发挥了很关键的作用。
2009年章鼓有限股份化改造，为上市做好了准备，最终在2011年上市。汇丰集团工会所持股权在2009年多次转让，转让给三个私募公司之外，还将股权转让给以方润刚为首的13名管理层高管，转让份额为章鼓有限27.753%。这部分股权沿袭至今，就是现在山东章鼓高管持有的18%股权。
而当时章丘公有资产公司持有的60%股权，经过少部分转让和增资稀释，就是现在持有的山东章鼓29.81%股权。
山东章鼓成功改制并最终能上市，合法性得到政府背书，2011年3月22日，山东省政府批复：“经省政府有关部门审核，山东省章丘鼓风机股份有限公司的历史沿革及集体股权的转让，符合当时国家法律的规定，未发现存在其他的潜在问题或潜在纠纷，现对山东省章丘鼓风机股份有限公司历史沿革和集体股权转让情况予以确认。”
“SS”
尽管在改制之前山东章鼓是集体所有制，章丘公有资产公司所持股权也是“代持代管”，但是在改制完成并由章丘公有资产公司持有之后，这部分股权的性质已发生变化，变成为国有资产。
中国人民大学国企改革与发展研究中心首席政策专家李锦认为，尽管当地国资是因为集体改制持有的资产，但是从其持有开始就变成国有资产，要遵循国有资产转让流程，需要上级主管部门审批。
山东章鼓年报披露大股东股权的性质，就属于“国有法人”，济南市国资委出具的一份文件显示，章丘区国有资产管理局是章丘公有资产公司的监管部门，章丘公有资产公司所持山东章鼓股权，属于“SS”。
根据国资委2007年制定的 《上市公司国有股东标识管理暂行办法》，国资监管机构应当在国有控股或参股的股份公司相关批复文件中对国有股东作出明确界定，并在国有股东名称后标注具体的国有股东标识，即“SS”。中登公司根据省级或省级以上国有资产监督管理机构的批复以及国有股东或股票发行人的申请，对国有股东证券账户进行标识登记，并对国有股东证券账户变动情况进行动态监管。
中登公司目前对章丘国有资产公司所持山东章鼓股权的登记，是按照国有股来处理。
“SS”是国有股东标志，如果是集体资产，就要去掉“SS”。法尔胜（000890）2009年曾公告，大股东法尔胜集团所持公司股权性质由国有法人股变更为非国有法人股，法尔胜集团公司的资产为集体资产，取消其证券账户的“SS”标识。
此外，《国务院国有资产监督管理委员会关于施行有关问题的函》（国资厅产权[2008]80号），规定了4类持有上市公司股份并标注国有股东标识的情况， 政府机构、部门、事业单位、国有独资企业或出资人全部为国有独资企业的有限责任公司或股份有限公司，章丘公有资产公司就是国有独资企业，完全符合该规定，一旦国有独资企业持有的股权，就被认为是国有资产，而且中国资本市场不允许代持，也就没有代持一说。
按照国有股权转让规则，需要严格上报上级，但是济南市国资委方面并没有收到章丘公有资产公司的上报。
济南市国资委相关人士明确表示， 章丘区政府所持的山东章鼓股权属于国有股，牵涉到控股权变化要经上级主管部门同意，如果国有股转民营，不允许有指向性，也不允许协议定价，必须进公开市场交易平台，广泛征集多个受让方，如果只有一个意向受让方，定价原则是不低于停牌前20个交易日平均价格的20%，如果有多个受让方，就要综合评定。但前提都是要逐级报批，充分证明放弃控股权的选择是正确合规的。
该人士表示，山东省国资委成立以来，在全省全局的角度考量国有股权的问题，从未放弃过国有企业的控制权地位，并非章丘区政府想卖就可卖，此外所有国有股权最终在国家国资委的统计体系中确认双S认证，与中登公司联网，前面转让程序如果不合规的话，最终无法完成过户。
政府之所以要求国有股东转让股权公开征集受让方并上报上级监管部门，就是为了防止国有资产流失，防止权利寻租，只有公开才能更加公平公允。
山东章鼓国有大股东 转让持股指定对象令人忧
大股东所持股权是否可以自行转让给青睐对象？如果是民企股东自然没问题，但如果是国有股东就另当别论，最近山东省济南市章丘区国资部门在转让国有股权时，却直接公告了意向受让方。
5月18日章丘市公有资产经营有限公司计划转让掉所持山东章鼓全部29.81%股权，并披露了转让对象，作为当地国资管理平台，却没有在转让公告中注明需要上级国资监管部门通过才能生效的字样。6月1日章丘公有资产公司终结了该项转让，并未说明此次转让违反相关规定。
目前国有股东转让上市公司股权遵照的是《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》，被称为19号文，从2007年一直沿用到现在。该文规定，国有股东拟协议转让其所持股权的， 应当及时按照规定程序逐级书面报告省级或省级以上国有资产监督管理机构。
5月18日，国务院国资委、财政部、证监会联合发布《上市公司国有股权监督管理办法》，被称为36号文，将于2018年7月1日起正式实施，替代19号文。
36号文和19号文的主要条款相差不大，在牵涉监管机构时，后者做了简化，对应到山东章鼓上，济南市国资委可以决定，章丘国资监管部门依然没有权限。该文要在7月1日之后才能实施，目前还要遵循旧例。
山东章鼓有其历史特殊性，这家公司早先是一家集体企业，后来改制因找不到原始出资方，当地国资部门分得60%股权成为控股股东，这也造成了其独特的历史面貌，控股股东并不参与日常管理，安享分红，大股东当初承接的是集体股权，这估计也是其对所持股权性质有误解的原因。
但是众多信息都提醒当地政府所持股权的性质，在上市公司年报中，章丘区公有资产公司为“国有法人”，不管以前的股权性质如何，只要是国有法人持股，都是国有股，而且在章丘区所持山东章鼓股权上，还标注“SS”（ 国家股股东）字样，伴随着山东章鼓上市，各级国资部门以及中登公司已将该部分股权列为“SS”进行管理，但是直接持有山东章鼓的地方国有资产持股平台，却好像并不清楚。
济南市国资委相关人士表示，牵涉到控股权转让，国有股权一般情况下转让不能指定价格，也不能指定转让对象，而是需要上报上级国资监管部门同意，与此同时，通知上市公司发布公告，并公开征集意向受让发，还要聘请专门机构尽调，并综合价格、实力、对上市公司和地方孰更有利等因素综合评定。
